Grensoverschrijdende samenwerking bij klimaatadaptatie (HSGR3.3)

Nederland is gelegen in een delta-gebied waar vier middelgrote rivieren uitmonden in de Noordzee. Dit levert veel voordelen op, maar maakt het tevens een kwetsbaar gebied. Verschillende wetenschappelijke studies onderschrijven namelijk dat de effecten van klimaatverandering een groot effect zullen hebben op de stroomgebieden van deze rivieren. Zo zullen de regenpatronen in het gebied van de Maas en Rijn, evenals de waterafvoer veranderen. Daarnaast zullen beide rivieren te maken krijgen met temperatuurveranderingen en afvoerproblemen als gevolg van de stijgende zeespiegel.

De maatgevende afvoer van de Rijn en Maas in Nederland wordt beïnvloed door de afvoer en de genomen waterbeheersmaatregelen in de buurlanden. Bovenstroomse maatregelen hebben een invloed op benedenstroomse waterstanden en andersom. Daarnaast kan het falen of aftoppen van dijken in grensregio’s leiden tot overstromingen in Nederland, mogelijkerwijs door een waterstroom achter de dijken. Deze wederzijdse afhankelijkheden maken het nut en de noodzaak tot grensoverschrijdende samenwerking in riviergebieden duidelijk. Ook de Europese Unie pleit voor het hanteren van een stroomgebiedbenadering in verschillende Europese richtlijnen, zoals de Kader Richtlijn Water en de Richtlijn Overstromingsrisico’s.

Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van het Deltaprogramma Rivieren, één van de negen deelprogramma’s van het Deltaprogramma. Dit is een nationaal programma waarin verschillende overheden en organisaties samenwerken om toekomstige overstromingen te voorkomen, om Nederland aan te passen aan klimaatverandering en om de zoetwatervoorziening ook op de lange termijn te garanderen. Doel van deze studie is om het Deltaprogramma Rivieren een overzicht van lopende samenwerkingsverbanden in het Rijn- en Maasstroomgebied te verschaffen vanuit het hoogwater en veiligheidperspectief, zodat het internationale aspect meegenomen kan worden in de afronding van de voorkeursstrategieën van het Deltaprogramma Rivieren.

Dit rapport beschrijft historische, institutionele en inhoudelijke aspecten van de belangrijkste samenwerkingsorganisaties op multilateraal en bilateraal niveau, evenals de recente ontwikkelingen en verwachtingen voor de toekomst. Elk samenwerkingsverband is beschreven in een overzichtelijke factsheet gepresenteerd in hoofdstuk twee.

Het overzicht van lopende samenwerking dat geschetst wordt in dit rapport maakt duidelijk dat er verschillende gremia voor samenwerking bestaan, die samen een breed scala aan actoren, overheidsniveaus en beleidsthema’s omvatten. Wij concluderen dat er geen witte vlek is qua samenwerkingsstructuren en geen noodzaak om een nieuw verband op te zetten voor de internationale afstemming van de uitkomsten van het Deltaprogramma. De verscheidenheid aan samenwerkingsverbanden geeft tevens de mogelijkheid tot subsidiariteit, waardoor een aspect of maatregel van waterbeheer geïmplementeerd kan worden op het meest geschikte, efficiënte en effectieve niveau. De keerzijde van de veelheid aan samenwerkingsverbanden en actoren is dat dit gemakkelijk kan leiden tot onduidelijkheden over de verdeling van bevoegdheden met betrekking tot internationale afstemming. Dit kan worden voorkomen door een goede afstemming tussen met name het landelijke en regionale niveau. Hiervoor kan worden geleerd van de succesvolle organisatiestructuur en de regionale processen van het Deltaprogramma. Constante afstemming tussen overheden en de unieke combinatie van top-down en bottom-up management was voor het Deltaprogramma een succesvolle strategie om tot een oplossing te komen van complexe water problemen. Bovendien moeten we concluderen dat voor een aantal samenwerkingsorganisaties, regionale grensoverschrijdende samenwerking de laatste jaren wat in het slop heeft gezeten, terwijl de urgentie van bijvoorbeeld het samen werken aan de grensoverschrijdende dijkringen steeds duidelijker wordt. Sturing van het regionale grensoverschrijdende systeem dreigt daarom enigszins tussen het wal en het schip te geraken: het Deltaprogramma heeft er weinig oog voor gehad, omdat dit programma voornamelijk een nationale focus had, en de regio was niet erg actief, deels ook omdat klimaatadaptatie en overstromingsrisico’s nationale verantwoordelijkheden zijn.

Voor wat betreft de inhoudelijke thema’s van grensoverschrijdende samenwerking is er een beperkt aantal witte vlekken. Daarbij gaat het om klimaatadaptatie, de problematiek van lage afvoeren en waterschaarste en de drinkwatervoorziening. Dit zijn relatief nieuwe thema’s op de internationale agenda naast de traditionele thema’s van hoogwater en water kwaliteit, een tendens naar een bredere aanpak van waterbeheer is dus zichtbaar. Een integrale benadering en het afwegen van deze thema’s zal een uitdaging zijn voor grensoverschrijdende samenwerking in de toekomst. Daarnaast namen wij enkele verschillen waar tussen samenwerking in het Rijn- en Maasstroomgebied, vooral veroorzaakt door historische en geografische factoren. Een voorbeeld is dat in het stroomgebied van de Rijn vooral op multilateraal niveau intensief wordt samengewerkt, terwijl in het stroomgebied van de Maas vooral de bilaterale samenwerking tussen Vlaanderen en Nederland goed is ontwikkeld.

De belangrijkste belemmerende factoren voor grensoverschrijdende samenwerking zijn de lastige timing van samenwerkingsinitiatieven en -processen, verschillen in belangen en doelen, in de organisatorische structuur, cultuur en beschikbare middelen en capaciteiten. Wanneer deze verschillen worden erkend, er rekening wordt gehouden met de doelen en belangen van de buitenlandse partners en met de planningen waarmee zij te maken hebben, bieden de bestaande samenwerkingsgremia echter goede mogelijkheden om het Deltaprogramma en de ontwikkelde voorkeursstrategieën te bespreken met internationale partijen.

Eindrapport